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申根签证“生死悬一线”?
2016-01-25 来源: 作者:

核心提示: 一船难民抵达希腊港口。恐怖袭击和难民危机冲击欧洲一体化大量难民的持续涌入,令欧洲面临二战以来最大的难民潮,去年有超过100万难民涌入欧洲边境。加上自2015年初以来,欧洲发


 一船难民抵达希腊港口。恐怖袭击和难民危机冲击欧洲一体化大量难民的持续涌入,令欧洲面临二战以来最大的难民潮,去年有超过100万难民涌入欧洲边境。加上自2015年初以来,欧洲发生多起恐袭事件,欧盟民众都把安全问题当作是头等大事。在恐怖威胁和难民危机的双重冲击下,《申根协议》这一令欧洲民众可以不受身份检查,即可在26个申根国家自由通行的机制备受质疑。在明天举行的阿姆斯特丹峰会上,欧盟领导人将讨论如何尽量挽救“生死悬一线”的申根制度继续运行。专题文字/王希怡申根签证或将暂停两年本月25日,欧盟和欧洲多国领导人和内政部官员将齐聚荷兰阿姆斯特丹,就难民危机引发的边境通行问题探讨一个应急方案。英国媒体报道称,会议上商讨的应急措施包括:“如果欧洲外部边境出现严重、持续的缺口”,申根成员国有可能将暂停申根签证两年,直至难民危机结束。法国总理瓦尔斯警告,除非难民潮退却,否则“申根制度摇摇欲坠”。分析认为,目前距离挽救申根制度只有6至8周时间。等到今年3月17日、18日欧盟领导人峰会召开,便是决定申根制度何去何从的时候。欧洲理事会主席图斯克20日警告,若是28个会员国不能共同合作,在3月中旬的峰会前找到解决方案,主张人员自由移动的申根协议可能面临崩解。多国自设关卡为了阻挡汹涌而来的难民潮,加上防范恐怖袭击威胁考虑,从去年下半年开始,德国、法国、瑞典、奥地利、丹麦和挪威已经相继宣布实施为期6个月的临时边境检查措施,至今年5月再视情况而定是否继续边境检查。法国更是称除非捣毁“伊斯兰国”网络,否则将一直维持包括边境检查在内的“紧急状态”。虽然近期一些恢复边境管控的做法似乎是暂时的,但足以让申根机制的“欧洲无国界”这一意义备受冲击,特别是来自欧盟总部高层机构的官员,一直强调恢复申根国家之间边境管控的重要性。比利时欧洲政策研究中心主任丹尼尔·格罗斯近日刊文表示,“这一系列恢复边境控制的做法,说明欧洲已经开始在自由与安全之间犹豫不决。”质疑:以邻为壑更麻烦有分析人士认为,废除《申根协议》,各国自设关卡,实际上并不一定有助于应对恐怖主义威胁和难民危机,反而会增加一些麻烦。据报道,欧洲多国执行边境检查的警方对此问题的态度就很谨慎。他们认为,如果重新开启边境管控,可能在应对恐怖问题方面阻碍多于帮助。毕竟,一旦《申根协议》被废除,数千名警察将要对数以百万的游客和普通民众的逐一排查。这些排查工作有时候就像大海捞针一样,需要耗费大量的人力物力资源,成效却不一定显著。统计数据显示,每年,申根国家内部之间会有约5.6亿人次通过空中交通方式进行人口流动,如加上铁路和公路运输,总流动人口将会达到10亿人次。另一方面,申根国家与外部人口流动也非常频繁,估计约为2.5亿人次,检查这些旅客的证件需要消耗大量资源。资料:申根制度《申根协议》1985年在卢森堡签订,并在10年后生效。当初,比利时、卢森堡、荷兰、法国和德国这5国想要一起创建一个无国界地理空间。1985年协议签署后,最初一段时间内它只具有象征意义,后来,这5国经过长达10年有关法律和技术细节方面的艰苦谈判,1995年边境控制才真正解除,成员国也从最初5个增加到26个。此后的和平时期内,穿梭于申根区国家之间的民众和游客不需要过关检查,而外国游客在拿到其中一个国家的签证后,基本上可以畅通无阻地前往区内的所有国家。《申根协议》最根本的宗旨是要实现人员流动的自由,特别是劳动力自由流动。这符合欧盟的最大利益,也是欧洲一体化的重要成果和体现。欧盟委员会主席容克曾经形容申根制度“不容协商”、“不可取消”,而且是欧盟“最伟大的成就”之一。专家解读:申根制度短期内不会崩中国社科院欧洲研究所研究员孔田平认为,申根制度终结会影响欧洲一体化的未来,欧洲一体化进程走到现在这一步很不容易,相信欧洲的政治家有智慧去应对,而不至于让难民这样的外部问题去冲击欧洲一体化的根基。而中国现代国际关系研究院欧洲所副所长刘明礼也认为,申根制度不至于崩溃。“如果人员不能自由流动的话,意味着欧盟成立的基础没有了,这样的话是不可想象的。”出路一:共同维护欧盟外边界如果要维持《申根协议》下的欧洲内部人员自由流动,一个重要的解决之道就是成员国共同维护外部边界,应对难民带来的挑战。现模式作用有限目前,申根国家只有欧洲国际边界管理署(Frontex)这样一个边界主管机构在运作。尽管所有成员国都签署了文件同意共同努力维护边界安全,但是这个机构每年只有数百万欧元的预算,甚至不足以维护整个地中海地区的安全,政府间的运作模式也阻碍了其有效性。英媒分析称,首先,Frontex必须提出要求,然后每个成员国需根据要求贡献人力和资源;其次,Frontex需要一支真正的欧洲海岸警卫队,拥有自己的预算、船只和人员,才能有效地防范和打击地中海区域的非法移民以及潜在的恐怖事件。出路二:从源头解决难民危机孔田平在接受本报记者时表示,欧盟的外部边界目前处在一个失控的状态,特别是希腊和意大利等外部边界。他说:“现在的问题在于欧盟能否向这些国家提供有效的实质性援助,加强外部边界管控,同时从源头上解决叙利亚难民问题,包括和土耳其等国加强合作,给予更多帮助。”

 
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